市人大教育科学文化卫生委员会关于

《景德镇市御窑厂遗址保护管理条例（草案）》

的审查报告

 

——在2017年3月30日市第十五届人大常委会第四次会议上

市人大教科文卫委主任委员  华锦生

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    《景德镇市御窑厂遗址保护管理条例（草案）》（以下简称草案）已经市政府常务会通过并提请常委会审议，市人大教科文卫委为做好草案初审工作，高度重视，提前介入 ，将立法工作作为重点工作来抓，组织委员及相关部门同志外出专题学习考察，积极参与起草工作。自2016年3月草案开始草拟时起，本委即开始为审查作准备：一是搜集相关参考资料，协同法工委编制《景德镇市御窑厂遗址保护管理立法调研提纲及参考资料》。二是认真研究对比全国其他地方相关法律法规，找出相同点和不同点，明确草案的立法方向、重点及难点。三是把相关资料及草案的数稿发给咨询专家、委员，加强联系与沟通，为后续审议作积极准备。四是注重与起草机构的联系沟通。本委前后十几次与草案起草机构、政府法制办交流沟通，直接参加市政府及起草机构组织的座谈会2次,组织相关工作协调会2次,会后跟踪落实常委会3次立法协调会议精神，始终保持日常联系沟通,随时督促跟进立法进度。五是组织专题审议活动。本委先后三次组织召开了草案专题立法调研座谈会：2016年12月组织了市政府有关部门、御窑厂遗址保护管理机构、珠山区政府、遗址所在地的街道和居委会负责人参加的座谈会；2016年4月和12月两次组织文物专家、规划专家、法律专家及人大代表参加的专家座谈会并论证意见建议的合理及合法性。三次会议累计收集到不重复的修改意见建议近三十条,委员会还积极向省人大教科文卫委寻求专业指导，得到了省人大教科文卫委的大力支持，他们提出了十多条指导意见。所有意见建议几乎涉及草案的每一个条款,为草案八易其稿作出了积极的努力。市十五届人大教科文卫委产生后，在第一次全体会议上就下发了草案进行了预审,2016年12月15日召开十五届人大教科文卫委第二次全体会议，对草案进行了专题审议，通过了审查报告。现将审查情况报告如下：

一、对“草案”的基本看法

我市作为国家首批历史文化名城，在历史发展过程中，留存了规模宏大、具有重大价值和历史意义且影响深远的陶瓷文化遗址群落和大量的、大规模的、相当完整复杂的历代瓷业体系的文化遗存。开展历史文化遗产保护的地方立法工作，对我市“打造一座与世界对话的城市”和破解我市历史文化遗产保护的众多难点问题，推动景德镇历史文化名城保护工作，推进依法治市都具有至关重要的意义。而御窑厂遗址作为全国重点大遗址，在景德镇众多遗址中，历史地位和影响力最为突出，单独对其进行立法保护非常必要和紧迫。

1.既符合国家历史文化名城建设的发展趋势，也是落实习总书记关于御窑遗址保护的有力举措。目前，国家首批24个历史文化名城（包括四个直辖市）中有23个城市都开展了历史文化遗产保护立法，第二批第三批中有立法权的历史文化名城也相继对地方历史文化进行了立法保护，地方立法对历史文化保护起到了积极的作用。制定我市历史文化遗产保护的地方性法规，既是历史文化名城保护的工作需要，也是一项历史责任。选择御窑厂遗址保护这个具有突出代表性的历史文化项目作为优先立法选项符合我市历史文化名城保护立法需求和客观实际。同时，为更好地落实习近平总书记就御窑厂遗址保护的两次重要批示，推进御窑厂遗址保护各项工作开展，使御窑厂遗址在规划、保护、管理等工作能与国家历史文化名城相匹配，切实解决御窑厂遗址保护与我市城市建设的矛盾，有必要通过地方立法来推进与保障。

2.既有国家和地方立法的成功示范，又有相关准备工作的到位，立法基础扎实。在文物及历史文化名城保护方面，文物保护法及省文物保护条例、国家历史文化名城名镇名村保护条例等都出台多年，全国各地在大遗址保护立法（包括为申请世界文化遗产进行地方历史文化遗址保护立法）上已有许多成功经验，如《老司城遗址保护条例》《长沙铜官窑遗址保护条例》《洛阳市隋唐洛阳城遗址保护条例》等，既有对古城的保护立法，也有对古窑的专业立法，还有历史文化名城保护方面的立法，为我们制定草案提供了较为充分的样板和借鉴。而且，《御窑厂遗址保护规划》经由省政府指令颁布，遗址公园整治工作完成主体工程，御窑博物馆正在按计划加紧建设，相应管理机构和人员已经到位，正需要地方立法巩固现阶段工作成果和为下一步工作作准备。

3.既能满足本市执法及申报世界文化遗产的需要，又体现自身特点，具有一定的前瞻性，草案比较成熟。市政府提请的草案既立足于解决当前御窑厂遗址及其周边历史文化街区的保护与开发中突出问题的需要，明确了文化、城市建设及管理、规划、御窑厂管理机构等各部门在御窑厂遗址保护中的工作职责及不当行为的法律责任，明确了执法主体，为御窑厂遗址的合理利用留下空间，还尽可能作了规范。同时，又与我市目前正在推进的以御窑厂遗址为主体申报世界文化遗产的工作需要相一致，草案正是以御窑厂遗址为法规适用主体，兼顾了其他与御窑厂遗址相关要素保护的法规适用问题。草案还有其自身显著的特点，与国内其他地方窑址保护的立法有较多不同，兼顾了历史文化街区和历史名窑的双重保护特点，将本市文物保护中群防群治的一些独特做法纳入了法规中,同时为我市日后制定综合性的历史文化名城保护地方法规留下了衔接的空间，对今后制定类似地方法规有重要的借鉴意义。草案总体上符合上位法的要求和我市实际，比较成熟，建议提请本次常委会会议审议。

二、对草案的修改意见

（一）总体修改意见

1.为使法规结构更趋合理，建议草案第三、第四章节互换位置，这样管理体制和管理经费与第五章的管理措施更好地衔接。

2.为使执法主体更加明确，建议法律责任章节中第三十四至第三十七条都明确执法主体。

（二）具体修改意见

1.根据其他地方立法经验，为使表述更规范化，把第一条“实际情况”改为“本市实际”。

    2.为与附则中遗址要素的概念相一致，以形成完整的保护体系和突出主体的核心地位，在第二条中增加一款关于御窑厂遗址的概念或含义的规定，可把申遗文件上的表述直接引用过来。

    3.鉴于原真性是对文物本体保护的要求，不能作为街区的基本原则，而草案则要二者兼顾，建议把第四条“原真性”改为“真实性”。

    4.根据“先保护，再谋发展”的文物保护基本导向，把第四条中正确处理“经济社会发展和御窑厂遗产保护”位置互换一下，表述为“遗产保护和经济社会发展的关系”。

    5.建议第五条第一句中“应当加强”改为“负责”，这样表述使职责简洁明确。

6.为拓宽群众参与御窑厂遗址保护途径，方便群众参与保护工作，在草案中第六条中增加一款“市文物行政部门要设立举报处理制度，设立举报电话、邮箱等平台，并及时查处群众举报的破坏、损毁御窑厂遗址的行为”。

    7.为避免日后因规划修订导致违法现象出现，在第七条中增加一款“御窑厂遗址保护范围及建设控制地带界线因考古发现等原因依法调整时，以依法调整的《御窑厂遗址保护总体规划》为准”。

8.为发挥法规的引导作用，在第七条后增加一条“表彰奖励”，建议表述为“市人民政府、市文物行政部门对在御窑厂遗址保护管理中有突出贡献的单位和个人，应当给予表彰或者奖励”。

9.建议第八条第五款后增加一款：“与御窑厂历史有关的历史文献、图录”等资料。

10.根据御窑厂遗址最新的发现和研究，御窑厂遗址保护区内存在着大量的非物质的文化遗产，建议在第八条第五款后再增加一款“与御窑瓷业历史有关的、具有重要人文价值的陶瓷世家、传统工艺传承人、瓷业行帮、会馆、习俗、民俗等非物质文化遗产。”

11.鉴于每个执法部门的执法责任都是确定的，不存在其他部门开展文物执法的情形，建议删除草案第九条第三款中“或者本条例”

    12.为使表述更准确，建议第十条第二款改为“鼓励国内外社会力量捐助支持御窑厂遗址保护事业”。

13.由于条例中没有明确御窑厂遗址保护规划的编制责任主体，同时也为与第十二条御窑厂遗址专项保护方案的编制责任主体相区别，建议第十一条最后面增加一句“景德镇市文物行政部门负责组织编制御窑厂遗址保护专项规划，并按法定程序报批和向社会公布。”

    14.为与本条最后的“对违法建设的查处”权限相一致，第十五条建议增加“城管”部门。

    15.鉴于当前保护区实际居住人口并不多和有利于历史建筑的保护工作，草案第十六条“严格控制居住人口，逐步降低保护区人口密度”改为“合理控制保护区内人口密度”。

    16.按照以人为本的原则，任何时候人的安全都应放在第一位，第十八条第一款最后一句“确保文物安全”改为“确保保护区内人员和文物安全”，第二款最后“确保游客、文物和环境的安全”，也改为“确保保护区内人员、文物和环境的安全”。

17.根据国家《旅游景区质量等级的划分与评定》要求和御窑厂遗址旅游实际，第十九条改为：“御窑厂遗址保护管理机构根据实际情况可以在不影响文物保护工作的前提下加大旅游开发力度,在旅游开发过程中应当严格按照御窑厂遗址实际情况科学、依规地核定景区游客最大承载量，并严格按照最大承载量的要求控制游客人数。”

18.第二十一条第二款第二行中“应当经市人民政府批准”改为“应当经市人民政府同意”，同理第二十三中的“批准”改为“同意”，以便与上位法规定保持一致。

19.为使用表述更准确，把第二十四条“经营性活动”改为“在经营活动中”。

20.第二十五条第二款中“装修”改为“修缮”，使表述更准确规范。

21.根据实际工作，草案第二十八条第一款最后一句“当日向市房屋租赁管理机构备案”建议改为“3日内向市房屋租赁管理机构备案”。

22.鉴于御窑厂遗址保护区内停车、公厕等公共服务设施薄弱，第二十九条最前面增加一句“市城市规划及建设部门应当在御窑厂遗址保护区内统筹规划优先建设公共服务项目。”

    23.把草案第三十三条“给予处分”改为“给予行政处分”，使表述更准确。

    24.第三十八条中违反本例第二十八条第二项改为“第二款”，使表述更准确。

    25.条例第三十八条处罚主体存在疑问，目前只有《城市房屋租赁管理办法》第二十三条，对房屋租赁行为的处罚主体及处罚方式有明确规定，其他法律法规都不明确，建议重新设定。

26.根据草案主要为御窑厂遗址保护区的保护管理制定，御窑厂遗址相关遗产要素的保护管理不能全部适用条例中的规定，草案第四十条第一款改为“与御窑厂遗址相关遗产要素的保护管理等活动参照本条例执行”。

 

    附：《景德镇市御窑厂遗址保护管理条例（草案）》修改建议意见及理由

附件

 

《景德镇市御窑厂遗址保护管理条例（草案）》

修改建议意见及理由

 

1.把草案第一条“实际情况”改为“本市实际”。

理由：规范化更强

    2.在草案第二条中增加一款关于御窑厂遗址的概念或含义的规定，可把申遗文件上的表述直接引用过来

理由：一是与后文遗址要素的概念相一致，形成完整的体系；二是明确主体的核心地位；三是其他地方的经验，如《郑州市郑韩故城遗址保护管理条例》等近年来立的地方法规都有表述。

3.第四条“原真性”改为“真实性”

    理由：文保单位和名城在保护原则上的表述有所不同，原真性是文物本体的的要求，不能作为街区的基本原则，而条例则要兼顾二者。

4.在第四条“延续性”后，增加一句“逐步恢复、呈现并繁荣御窑瓷业文化生态系统”。

    理由：条例立法的目的不仅在于保护御窑本身，更是为了以此为出发点，宏扬以御窑瓷业文化为代表的景德镇陶瓷文化，促进陶瓷文化生态系统的发展。

5.立法条文中注意表述的前后顺序，把第四条中正确处理“经济社会发展和御窑厂遗产保护”位置互换一下，表述为“遗产保护和经济社会发展的关系”。

    理由：要表现“先保护，再谋发展”的基本导向。

6.建议第五条第一句中“应当加强”改为“负责”，这样表述使职责简洁明确。

7.在草案中第六条中增加一款“市文物行政部门要设立举报处理制度，设立举报电话、邮箱等平台，并及时查处群众举报的破坏、损毁御窑厂遗址的行为”。

理由：拓宽群众参与御窑厂遗址保护途径，方便群众参与保护工作。

    8.在第七条中增加一款“御窑厂遗址保护范围及建设控制地带界线因考古发现等原因依法调整时，以依法调整的《御窑厂遗址保护总体规划》为准”。

理由：避免日后因规划修订导致违法现象出现。

    9.在第七条后增加一条“表彰奖励”，建立表述为“市人民政府、市文物行政部门对在御窑厂遗址保护管理中有突出贡献的单位和个人，应当给予表彰或者奖励”。

理由：公民在有义务的同时，更应给予利益作引导，这是地方法规宏扬社会正能量的应该做的。

10.建议第八条第一句“御窑厂遗址的保护对象包括下列历史文化遗产”改为“御窑厂遗址保护区内的保护对象包括”，使表述完整而更简洁。

11.建议第八条第五款后增加一款：“与御窑厂历史有关的历史文献、图录”等资料。

12.根据御窑厂遗址最新的发现和研究，御窑厂遗址保护区内存在着大量的非物质的文化遗产，建议在第八条第五款后再增加一款“与御窑瓷业历史有关的、具有重要人文价值的陶瓷世家、传统工艺传承人、瓷业行帮、会馆、习俗、民俗等非物质文化遗产。”

理由：条例不仅应保护物质形态的文物，也应注重非物质的文化遗产保护。

13.第九条第二款“御窑厂遗址保护和管理工作”改为“御窑厂遗址保护和管理的日常工作”。

14.删除草案第九条第三款中“或者本条例”

理由：其他部门的执法是根据其本身职责设定的，不属于文物执法，本条例中也没有其他部门作为文物执法主体的情况。

    15.为使表述更准确建议第十条第二款改为“鼓励国内外社会力量捐助支持御窑厂遗址保护事业”。

    16.第十一条增加一句“景德镇市文物行政主管部门负责组织编制御窑厂遗址保护专项规划，并按法定程序报批和向社会公布。”

理由：条例中没有明确御窑厂遗址保护规划的编制责任主体，同时也与第十二条御窑厂遗址专项保护方案的编制责任主体相区别。

  17.草案第十五条建议增加“城市管理”部门。

    理由：本条最后中“对违法建设的查处”权限在市城市管理执法局。

    18.草案第十六条“严格控制居住人口，逐步降低保护区人口密度”改为“合理控制保护区内人口密度”。

    理由：现在保护区实际居住人口并不多，作为市区中心的保护区内人口不是越少越好，应控制在合理范围内。

19.草案第十八条第一款最后一句“确保文物安全”改为“确保保护区内人员和文物安全”，第二款最后“确保游客、文物和环境的安全”，也改为“确保保护区内人员、文物和环境的安全”。

理由：任何时候人的安全都应放在第一位，与是否是游客的身份没有关系。

    20.草案第十九条改为：“御窑厂遗址保护管理机构可根据实际情况在不影响文物保护工作的前提下加大旅游开发力度,在旅游开发过程中应当严格按照御窑厂遗址实际情况科学、依规地核定景区游客最大承载量，并严格按照最大承载量的要求控制游客人数。”

    理由：作为4A级景区，国家有游客数量的标准要求，如果御窑厂遗址要成为5A景区，就必须大力发展旅游。

21.草案第二十条关于御窑厂遗址及周边设置保护标志和界桩的责任问题与省文物保护条例第十四规定不一致，与《景德镇市历史文化名城保护办法》规定也不一致。

    理由：《景德镇市历史文化名城保护办法》第十六条“ 市城乡规划主管部门应当在历史文化街区的主要出入口设置标志牌，并对历史建筑设置保护标志，任何单位和个人不得擅自设置、移动、涂改或者损毁。 ”

22.草案第二十一条第二款第二行中“应当经市人民政府批准”改为“应当经市人民政府同意”，同理第二十三中的“批准”改为“同意”，以便与上位法规定保持一致。

理由：根据上位法，国家级文物保护单位内的文物调查、勘探和考古发掘由国家文物局批准，本条规定与文物保护法和省文物保护条例的规定不一致，基于实际工作需要，市政府应当参与其中。

23.草案第二十四条，建议把“经营性活动”改为“在经营活动中”。

理由：原表述不准确。

24.第二十五条第二款中“装修”改为“修缮”，使表述更准确规范。

25.第二十七条第二句改为“应当在征求御窑厂遗址保护管理机构意见后依法办理报批手续”

    理由：更加突出御窑厂遗址保护管理机构意见的重要性。

    26.草案第二十八条第一款最后一句“当日向市房屋租赁管理机构备案”建议改为“3日内向市房屋租赁管理机构备案”。

理由：《城市房屋租赁管理办法》第十四条第一款：房屋租赁合同订立后三十日内，房屋租赁当事人应当到租赁房屋所在地直辖市、市、县人民政府建设(房地产)主管部门办理房屋租赁登记备案。所以原规定与上位法不一致，但鉴于御窑厂遗址周边房屋属于文物或历史建筑，情况特殊，需要特殊处理，

27.第二十九条最前面增加一句“市城市规划及建设部门应当在御窑厂遗址保护区内统筹规划优先建设公共服务项目。”

理由：御窑厂遗址保护区内停车、公厕等公共服务设施薄弱。

    28.把草案第三十三条“给予处分”改为“给予行政处分”。

理由：使表述更准确。

    29.草案第三十四至第三十七条增加行政处罚的主体。

    理由：使责任主体更明确。

    30.第三十八条中违反本例第二十八条第二项改为“第二款”。

理由：原表述不准确，法律法规的体例是“条”“款”“项”。

    31.第三十八条处罚主体不对，公安机关应改为“市房屋主管部门”，处罚额度与《城市房屋租赁管理办法》及《治安管理条例》的规定也有冲突。

    理由：《城市房屋租赁管理办法》第二十三条规定： 违反本办法第十四条第一款、第十九条规定的，由直辖市、市、县人民政府建设(房地产)主管部门责令限期改正;个人逾期不改正的，处以一千元以下罚款;单位逾期不改正的，处以一千元以上一万元以下罚款。

32.草案第四十条第一款改为“与御窑厂遗址相关的遗产要素的保护管理等活动参照本条例执行”，

理由：条例主要为御窑厂遗址及周边历史文化街区保护管理制定，御窑厂遗址相关的遗产要素的保护管理不能全部适用条例中的规定，只能参照执行。

此外，有十几条没有收集到本建议中来的情形：一是一些不属非改不可的字、词、句上的修改建议；二是诸如“规范御窑名称使用、加强御窑研究成果利用、推动建立御窑文化生态系统建立”等意见建议，因只有提议，没有具体条文的明确建议或参考标准，没有收集到本建议。